Tuesday, August 02, 2005

Democracia cardinal

Por Nizaleb Corzo Zepeda.

Hacia mediados de 1993, el profesor de Política Pública y director del Saguaro Seminar en Harvard, Robert D. Putnam, publicó su libro Making Democracy Work (Haciendo que la democracia funcione); un estudio de campo realizado en Italia durante 20 años. El trabajo ofrece una amplia evidencia empírica sobre la importancia del capital social representado por la "comunidad cívica" en el desarrollo y el desempeño de las instituciones democráticas.

Putnam realiza una investigación del desarrollo y adaptación de las instituciones públicas a su entorno social, a partir del experimento italiano de creación de gobiernos regionales, que se puso en marcha en 1970 rompiendo con una larga tradición de centralización política. A través de una serie de estudios por encuesta, entrevistas cualitativas, experimentos novedosos y reunión de datos secundarios, el autor encuentra que el desempeño de los nuevos gobiernos regionales en el norte y el centro de Italia era muy superior al de los localizados en el sur de ese país, a pesar de que éstos contaban con recursos financieros –provistos por el gobierno central- iguales o mayores.

Aunque la nueva estructura institucional descentralizada sí contribuyó, tanto en el norte como en el sur, a desarrollar un nuevo modo de hacer política, Putnam menciona que en un inicio los nuevos legisladores llevaban consigo la concepción de las relaciones sociales y políticas de suma-cero, girando en torno a conflictos irreconciliables entre las regiones. “Este enfoque, enraizado en las disputas sociales e ideológicas del pasado italiano, predisponía a los legisladores a la estridencia y ponía trabas a la colaboración práctica". Con el paso de los años se produjeron cambios en la concepción de la cultura política, llevando la discusión legislativa a niveles de cooperación, del extremismo a la moderación, del dogmatismo a la tolerancia, de la doctrina abstracta al gerenciamiento práctico, nada de lo cual excluía el conflicto y la controversia, pero con el énfasis puesto ahora en el "buen gobierno". Una conclusión fue que el ritmo del cambio institucional es lento: pueden pasar décadas hasta que una nueva institución tenga efectos distintivos sobre la cultura y la conducta política.

Sin embargo, los efectos no fueron igualmente positivos cuando lo que se analiza es el desempeño de los gobiernos regionales que, en lugar de mitigar, exacerbaron las históricas disparidades existentes entre el norte y el sur de la península. Putnam parte de la idea de que una institución democrática tiene alto desempeño si es sensible a las demandas de los ciudadanos y efectiva utilizando los recursos limitados con que cuenta para satisfacer esas demandas.

Para evaluar el desempeño de los gobiernos regionales construyó un índice haciendo uso de doce indicadores, por ejemplo la estabilidad de los gabinetes, la puntualidad en la presentación del presupuesto, la innovación legislativa, los consultorios familiares por cada mil habitantes creados por cada gobierno con fondos provistos por las autoridades centrales y la capacidad de respuesta de la administración a los requerimientos de particulares.

El desempeño superior de los gobiernos del norte respecto a los del sur se extendía a la mayoría de los indicadores, perduraba en el tiempo y además era reconocido, independientemente de la medida objetiva proporcionada por el índice, por los mismos ciudadanos y dirigentes de la comunidad.

Putnam plantea que la causa de los distintos desempeños residía en la "comunidad cívica", es decir, por los modelos desiguales de participación cívica y solidaridad social.

La democracia está fuertemente correlacionada en todas partes con la modernización socioeconómica y es sabido que la economía del norte de Italia es mucho más avanzada que la del sur. Pero el problema de esta interpretación es que no explica las diferencias de desempeño gubernamental entre las regiones desarrolladas. Por ejemplo, Lombardía, el Piamonte y Liguria eran más ricas que Emilia-Romaña y Umbría, que contaban con gobiernos mucho más exitosos. Por otro lado, no debe olvidarse que los fondos para las nuevas instituciones eran provistos por el gobierno central, con un criterio redistributivo que favorecía a las regiones más pobres.

La evidencia favoreció la hipótesis, el desigual desempeño de los gobiernos se explicaba por la diferente calidad de la "comunidad cívica" de las regiones. Al detenerse brevemente en los aspectos teóricos y filosóficos del concepto, Putnam nos recuerda que ya en la Florencia del siglo XVI Maquiavelo y sus contemporáneos habían llegado a la conclusión de que el éxito de las instituciones libres dependía de la "virtud cívica" de los ciudadanos. Esta escuela "republicana" fue luego eclipsada por Hobbes, Locke y otros que pusieron el acento no en la "comunidad", sino en el individualismo y los derechos individuales. La constitución norteamericana, con sus controles y balances, intentaba asegurar la democracia contra los ciudadanos "no virtuosos". Pero en años más recientes la filosofía política norteamericana reabrió el debate entre el individualismo liberal clásico y la tradición comunitaria, sostenida por los neo-republicanos.

El objetivo de Putnam es encontrar evidencia empírica para iluminar un debate que hasta ese momento se desarrollaba en un terreno filosófico. Desde un punto de vista práctico, la "comunidad cívica" comprende, según él, cuatro aspectos esenciales: 1) Compromiso cívico, que se traduce en la participación de la gente en los asuntos públicos. 2) Igualdad política, es decir, los mismos derechos y obligaciones para todos. 3) Solidaridad, confianza y tolerancia entre los ciudadanos, lo que no implica la desaparición del conflicto. 4) Asociaciones civiles, no necesariamente "políticas" en un sentido restringido, que contribuyen a la efectividad y estabilidad del gobierno democrático, tanto por sus efectos "internos" sobre los miembros individuales como por los "externos" sobre la sociedad.

Si trasladamos el conocimiento de Putnam al terreno nacional, podemos resaltar que en México las diferencias entre las entidades también son notorias. Mientras el norte goza de altos índices de desarrollo económico y humano, alta capacidad de inversión, desarrollo eficiente de la industria de la transformación, el sur se ha ido rezagando. Chiapas, Guerrero y Oaxaca figuran como los estados con el menor índice de desarrollo humano según el informe del Programa de las Naciones Unidas (PNUD) en esa materia.

De acuerdo con el reporte, en 2002 las diferencias entre el norte y el sur del país asemejaban las mismas que se reportaban entre el Salvador y Hong Kong, por tanto se referían a nuestro país como Salvakong. Para el documento de 2004, la desigualdad se ha incrementado. Caímos ya en niveles comparados con Malawi o Mali en municipios de Guerrero, como Metlatónoc. Mientras que la delegación de Benito Juárez, en el Distrito Federal y San Pedro Garza García, en Nuevo León, alcanzan índices de Italia o Nueva Zelanda. Así es como ahora nos ubican en una especie de Malawitalia.

A ojos de Putnam, como de otros estudiosos de la construcción de capital social, la democracia juega un papel fundamental en el fortalecimiento del desarrollo humano. El desafío más grande para los próximos años es encontrar los mecanismos adecuados en el país para lograr la equidad. Queda de tarea para el próximo presidente y los principales actores de la política nacional, allanar el camino para futuros consensos, lo que no ha sido posible en este sexenio.



El autor es financiero. Actualmente trabaja en aspectos sociales de Petróleos Mexicanos y estudia la maestría en Políticas Públicas del Tecnológico de Monterrey , Campus Ciudad de México. Comentarios: ncorzozepeda@yahoo.com.mx

No comments: